国务院总理李克强2月7日主持召开国务院常务会议，决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

“城乡养老保险制度的统一，对于新型城镇化的推进具有重要意义。今后将为我国两亿六千万的农民工建立一个较完善的保障体系，真正实现‘老有所养’，使其在城镇更加稳定地扎根，成为真正意义上的城镇居民。”国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成在接受中国经济时报记者采访时表示。

养老并轨打破公共服务城乡二元制度

国务院发展研究中心农村经济研究部研究员秦中春在接受中国经济时报记者采访时表示，现在的城乡居民基本社会养老保险，城乡有别。城镇居民养老保险高于农村居民，而大部分农村老人只能拿到很微薄的养老金。目前的农村社会养老保险对农村老人的帮助并不大，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，显得尤为迫切。

“此次的城乡居民养老保险制度的统一是将新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险进行并轨，并不是整体层面的城乡社会保障制度完全并轨。此外，还有城镇职工的养老保险制度、机关事业单位职工的退休制度，以及低保制度这种隐性制度等。对于多层次多种类型的制度，未来发展的方向必定需要进一步的整合。”秦中春说。

秦中春认为，今后养老制度应整合建立为两种：一种是建立国家的基本养老保险制度。另一种是建立基本养老救济制度。对于城镇及农村地区没有投入或投入水平很低的一些特殊群体，国家有责任和义务为他们提供救济性质的养老金。

“此次城乡居民养老保险制度的并轨是一项非常重要的改革步骤，未来还将进一步改革，将城乡居民养老保险制度与城镇职工养老保险制度进一步整合，形成统一的保险制度。无论是参加居民保险还是职工保险，其核心是按参保投入来获取相应的养老金。今后将通过进一步的统一整合，来扩大制度统筹的范围。”秦中春表示。

肖金成在接受中国经济时报记者采访时表示，此次城乡居民养老保险制度的并轨，有三点重要意义：

第一，城乡居民养老保险制度并轨将打破公共服务城乡二元制度，迈出了城乡统筹的第一步，也迈出了城乡一体化的关键一步。

第二，城乡居民养老保险制度并轨很大程度上为城镇化发展扫清了制度障碍。

第三，城乡居民养老保险制度并轨是我国进入老龄化社会的一项必要对策。未来不论城市还是农村都将面临老龄人口不断增加的问题，过去农村主要靠家庭养老和子女养老，而如今随着大量的农村劳动力涌入城市，将无法再沿袭该模式。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥在接受中国经济时报记者采访时表示：“毫无疑问，城乡居民养老保险制度并轨对于提升公共服务均等化、提升城乡居民的保障水平、推进人口流动和劳动力转移以及全面建设小康社会，都具有积极意义。”

“十八大提出，到2020年基本公共服务均等化总体实现;十八届三中全会进一步提出，要建立更加公平可持续的社会保障制度，让发展成果更多、更公平地惠及全体居民，新型城镇化要建立城乡一体的体制机制。并轨之后将严格按照一个标准与模式，对于推进新型城镇化和城乡一体化发展具有重要意义。”李国祥说。

李国祥还表示，早年因为地区发展、城乡发展之间的巨大差异，很多地区农民养老保险的水平与城镇水平的差异形成了一种新的二元体制，且地方政府也并不愿意执行统一的保障水平。如果能够建立统一的保障制度，将有效减少农民进城的障碍，更快、更好地推进城镇化。

财政投入或为最大难题

我国存在地区发展不均衡、城乡差距仍然较大的实际问题，这不仅困扰着经济和社会的和谐发展，也成为阻碍城镇化进程的关键因素。

据国家统计局公开数据显示，目前我国城镇和农村居民的收入水平保持3倍左右的差距。中国社会科学院近期发布的《社会蓝皮书》显示，2012年，我国城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险的参保率分别呈上升趋势。其中，城镇职工人均养老金水平已达2.09万元，新农保为859.15元，两者相差24倍之多。

接受中国经济时报记者采访的专家均表示，社会保障必须向农村倾斜，才能照顾到更多困难群众，并使全体人民公平享有基本养老保障。近年来，尽管各级政府在完善农村社保方面付出了持续而有效的努力，譬如建立健全了新型农村合作医疗等，但实际上保险覆盖面狭窄、保障水平较低等难题依然没有得到根本解决。

“今后城乡居民养老保险制度并轨在落实层面的难点主要来自两方面：一是未来如何提高居民养老金的标准;二是如何提高资金使用的效率和针对性，即公平性问题。”秦中春说。

秦中春表示，在政策落实过程中，有三点需要格外强调和注意：

第一，要加强调查统计工作，对参保的居民群体的基本信息进行系统统计。比如对参保人的年龄、个人及家庭的收入情况等进行登记，要有详细的档案记录。

第二，要加强信息的公开与完善。参保人员在参保之后的变化情况，如每年的参保人数、死亡人数、具体死亡情况等都要有详细的统计并公布。

第三，要加强制度管理，进一步规范手续，提高经办系统的效率。

肖金成认为，在社会保障金的缴纳方面，城市职工的养老保障金主要由企业缴纳一大部分，个人缴纳小部分。而在农村，有的村子有集体财产或集体收入，可帮助农民缴纳一部分养老保障金。但如果农村集体没有收入，对于一些没有现金收入或收入不高的农民来说，按时缴纳社会保障基金将比较困难。

另一问题是区域性差异问题，即跨省区养老保障资金的移转问题。农业转移人口的流动性很大，很多在东南沿海工作的农民，未来都将会回到农村。如果不能实现养老保障全国统筹，将会带来诸多困难。

“到2020年我国要实现全面建设小康社会的宏伟目标。其中，社会保障的水平是很重要的一项指标。”肖金成表示，“政府今后需要在社保方面给予农民相应补助，原来由企业缴纳的部分，将由当地政府来缴纳，或由国家财政来补足。此外，未来也可鼓励农民通过出让土地经营权等形式，来弥补农民养老保险金支付能力的不足。”

李国祥表示，城乡居民养老保险制度并轨未来在落实层面将面临两个挑战。

第一，财政投入将是最大难题。消除城乡差别，提高农民的保障水平，建立统一的城乡居民养老保险制度，将主要依靠财政投入。统一城乡居民养老保险包含两个方面：首先，流动人员的养老对接问题。这个难度还算小一些，更难的是大中城市、东部城市和中小城市、西部地区城市在养老保障方面的统一。地方财政不会很积极，而如果单纯依靠中央财政，能不能承担得起仍是个问题。

第二，今后城乡统一的养老保险制度是以省市为单位落实，还是全国范围内的一体化，需要深入研究。对于经济发达地区，城乡养老制度的差异化相对明显，而对于很多落后地区来说，其城乡本身并无差异。如果仅是区域性统一养老保险，对于跨区域的农民工来说则很不利，政策也将无法实现其效果。而如果养老保障在全国达到城乡统一水平，中央财政背负的压力太大，实现难度也将更大。